中國(guó)社科院近日一份報(bào)告顯示，中國(guó)的資產(chǎn)負(fù)債表總體上相對(duì)健康，但結(jié)構(gòu)上仍存在局部風(fēng)險(xiǎn)，其中地方政府的杠桿率偏高是主要因素之一。截至2014年末，地方政府總負(fù)債30.28萬(wàn)億元，地方融資平臺(tái)借債占較大比重。

由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室編制的[香港公司注冊(cè)]《中國(guó)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表2015——杠桿調(diào)整與風(fēng)險(xiǎn)管理》(下稱(chēng)“報(bào)告”)日前在北京正式發(fā)布。其中，地方政府資產(chǎn)負(fù)債表是報(bào)告重要的組成部分。

報(bào)告認(rèn)為，和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相比，我國(guó)地方政府債券規(guī)模雖然比較大，但是占地方政府債務(wù)的比重還比較小。隨著以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制的構(gòu)建，未來(lái)政府債券將成為地方政府舉債的最主要的方式。而現(xiàn)在來(lái)看，債券市場(chǎng)的培育迫在眉睫。

地方去杠桿、中央加杠桿

報(bào)告顯示，截至2014年末，地方政府總資產(chǎn)108.2萬(wàn)億元，總負(fù)債30.28萬(wàn)億元，凈資產(chǎn)77.92萬(wàn)億元。

從負(fù)債方看，占比較大的兩項(xiàng)分別是借入款項(xiàng)和債券融資。目前來(lái)看，在這兩項(xiàng)中，與地方融資平臺(tái)相關(guān)的銀行貸款、城投債以及基建信托仍然占有較大比重。

不過(guò)，報(bào)告強(qiáng)調(diào)，盡管從資產(chǎn)負(fù)債表的視角看，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但考慮到資產(chǎn)可交易性的差異，尤其是考慮到占據(jù)絕對(duì)比重的土地資產(chǎn)的變現(xiàn)能力問(wèn)題，這一凈資產(chǎn)規(guī)模還不能作為衡量地方政府抵御債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)能力的有效標(biāo)準(zhǔn)。

報(bào)告指出了地方政府債務(wù)需要關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：債務(wù)增速仍然較高；籌資結(jié)構(gòu)趨向復(fù)雜化；債務(wù)集中到期償付的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)不容忽視；區(qū)域和部門(mén)的局部風(fēng)險(xiǎn)值得關(guān)注；現(xiàn)有償債基礎(chǔ)具有一定的不可持續(xù)性；或有債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)敞口正在擴(kuò)大。

該報(bào)告的作者之一、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所宏觀經(jīng)濟(jì)室主任常欣表示，其中，債務(wù)集中償付的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)是地方債面臨整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)中最值得關(guān)注的。“對(duì)比審計(jì)署的兩次審計(jì)結(jié)果，可以看出，到期債務(wù)的償付年度分布是在延后的，存在著借新還舊的情況。近年來(lái)為了應(yīng)對(duì)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于借新還舊給了比較明確的官方的背書(shū)，是不是能夠真正地解決風(fēng)險(xiǎn)?此外，再融資的壓力上升的趨勢(shì)是值得關(guān)注的。”她說(shuō)。

報(bào)告稱(chēng)，中國(guó)的資產(chǎn)負(fù)債表總體上相對(duì)健康，但結(jié)構(gòu)上仍存在局部風(fēng)險(xiǎn)，其中地方政府的杠桿率偏高是主要因素之一。與之對(duì)應(yīng)，中國(guó)的居民部門(mén)以及中央政府都還有加杠桿的空間。基于這種結(jié)構(gòu)，在去杠桿過(guò)程中，嘗試通過(guò)杠桿調(diào)整與杠桿轉(zhuǎn)移來(lái)化解局部風(fēng)險(xiǎn)，就成為一個(gè)可行的政策選擇。

目前，我國(guó)地方政府杠桿率為42.7%，而中央政府的杠桿率僅為15.1%。因此，政策當(dāng)局的調(diào)整思路是：地方去杠桿、中央加杠桿。報(bào)告稱(chēng)，這種轉(zhuǎn)移存在客觀可能性，地方債務(wù)置換就是實(shí)例。此外，從地方融資平臺(tái)貸款轉(zhuǎn)向政策性金融機(jī)構(gòu)負(fù)債(如國(guó)開(kāi)行)，也是另一種形式的由地方向中央轉(zhuǎn)移杠桿。

打造中國(guó)版“市政債”

“是時(shí)候還城投債以本來(lái)面目了，這樣反而有助于提高地方政府的融資效率，并有效降低成本。”報(bào)告提到。

根據(jù)43號(hào)文，要對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行清理，這意味著，從前既享受企業(yè)債的高息，又有地方政府信用背書(shū)的“優(yōu)良品種”城投債將退出歷史舞臺(tái)。

但是，報(bào)告提出了為“城投債”正本清源，打造中國(guó)版“市政債”的建議。

根據(jù)審計(jì)署報(bào)告，截至2013年6月，在地方政府10.89萬(wàn)億元負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，企業(yè)債券、中期票據(jù)和短期融資券合計(jì)5289.06億元，占比4.86%。若再加上6146.28億元地方政府債券，合計(jì)1.14萬(wàn)億元，占比10.5%。雖然債券的體量比較大，但是所占的比例比較小。對(duì)比之下，美國(guó)的情況截然不同。

截至2014年9月末，美國(guó)地方政府債務(wù)總額5.01萬(wàn)億美元，其中市政債2.89萬(wàn)億美元，占比57.7%，應(yīng)付養(yǎng)老金款項(xiàng)1.29萬(wàn)億美元，占比25.7%，商業(yè)應(yīng)付款8162億美元，占比16.3%，貸款只有165億美元，占比0.3%。

報(bào)告認(rèn)為，這在很大程度上是因?yàn)榈胤秸�府的資本性支出期限長(zhǎng)，而只有債券才能夠提供長(zhǎng)期負(fù)債，銀行很難提供大額的長(zhǎng)期貸款。報(bào)告提出，數(shù)字的反差帶來(lái)的思考有：一是建立以政府債券為主的地方政府舉債融資機(jī)制方向是正確的。二是城投債已為市政債鋪路。中國(guó)應(yīng)致力于改善債務(wù)來(lái)源結(jié)構(gòu)，減少銀行貸款，在還城投債以本來(lái)面目的同時(shí)，增加債券所占比重，并降低對(duì)影子銀行的依賴(lài)。

“其實(shí)不必太過(guò)擔(dān)心給地方政府打開(kāi)市政債的口子，因?yàn)榻^大部分城投債的性質(zhì)其實(shí)與市政債無(wú)異，只是沒(méi)有按照市政債來(lái)對(duì)待、來(lái)管理而已。”報(bào)告中寫(xiě)道。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、原副院長(zhǎng)李揚(yáng)表示，新老地方債需要?jiǎng)潝唷！耙院笤僖矝](méi)有過(guò)去的融資平臺(tái)，有的劃撥企業(yè)，政府這塊都定預(yù)算，這樣資產(chǎn)負(fù)債表今后會(huì)有很大的變化。”

他透露，新老地方債的劃斷問(wèn)題目前正在走法律程序，預(yù)計(jì)今年8月全國(guó)人大常委會(huì)將會(huì)給出結(jié)果。

亟須培育市場(chǎng)

未來(lái)，隨著以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制的構(gòu)建，以及融資平臺(tái)公司政府融資職能剝離，地方政府債券的占比預(yù)計(jì)將會(huì)明顯提高。

該報(bào)告的編寫(xiě)人之一、中信證券董事總經(jīng)理高占軍在24日的報(bào)告發(fā)布現(xiàn)場(chǎng)表示，未來(lái)地方政府債券將成為地方政府債務(wù)所占比重最大的部分，因此債券市場(chǎng)的建設(shè)是當(dāng)下亟須解決的重點(diǎn)。

“現(xiàn)在明確地方政府債置換的規(guī)模3月份出來(lái)1萬(wàn)億，6月份出來(lái)1萬(wàn)億，兩萬(wàn)億已經(jīng)確定了；根據(jù)最新的數(shù)據(jù)已經(jīng)發(fā)了1.2萬(wàn)億，剩下的量不多了。7月份又有傳聞，后面可能還會(huì)有第三批的地方政府債的置換。解決地方政府債務(wù)的問(wèn)題，無(wú)論通過(guò)置換的方式還是其他的方式，是不是需要一個(gè)統(tǒng)籌的規(guī)劃？這件事情是不是要給市場(chǎng)和各方參與者一個(gè)確定性的預(yù)期？”高占軍表示。

李揚(yáng)也表示，地方債是很復(fù)雜的，[注冊(cè)美國(guó)公司]比如說(shuō)評(píng)級(jí)問(wèn)題，有的是沒(méi)有評(píng)級(jí)，或者形同虛設(shè)。沒(méi)有信用等級(jí)，看不出風(fēng)險(xiǎn)，看不出收益，沒(méi)有辦法算賬。“過(guò)去做了就占便宜了，就認(rèn)了。如果是市場(chǎng)化的話(huà)，一定有地方政府是不能發(fā)債的，沒(méi)有這個(gè)信用。”

“地方政府債券在未來(lái)會(huì)是一個(gè)非常龐大的市場(chǎng)，這個(gè)市場(chǎng)本身在中國(guó)債券市場(chǎng)體系里一定會(huì)非常的重要。我們開(kāi)始做地方債券發(fā)行和置換的時(shí)候有沒(méi)有考慮過(guò)怎么樣培育這個(gè)市場(chǎng)?”高占軍表示，這一市場(chǎng)不是解決短期問(wèn)題，十幾萬(wàn)億地方債置換至少若干年才能結(jié)束，而地方政府新增的債務(wù)也要通過(guò)這個(gè)市場(chǎng)解決。