今年超2萬(wàn)億元史無(wú)前例的減稅降費(fèi)規(guī)模下，有些地方財(cái)政減收，甚至可能影響一些地方減稅降費(fèi)政策的落實(shí)。

為了解決這一問(wèn)題，時(shí)隔3年國(guó)務(wù)院再次出手，調(diào)整中央與地方收入劃分，目的是在穩(wěn)定當(dāng)前收入分配總體格局下，緩解地方財(cái)政運(yùn)行困難，支持地方政府落實(shí)減稅降費(fèi)政策。

10月9日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》（下稱(chēng)《方案》），核心內(nèi)容有三點(diǎn)：第一大稅種國(guó)內(nèi)增值稅維持了現(xiàn)有央地“五五分享”不變，給地方吃下一顆“定心丸”；對(duì)地方增值稅留抵退稅50%采取均衡負(fù)擔(dān)機(jī)制，緩解部分地區(qū)留抵退稅壓力；后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方，增加地方財(cái)政收入。

“在當(dāng)前大規(guī)模減稅降費(fèi)背景下出臺(tái)這一《方案》，非常及時(shí)且有必要。延續(xù)此前過(guò)渡期的增值稅五五分享將有利于穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，激發(fā)地方積極性，培育優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。一些地方增值稅留抵退稅負(fù)擔(dān)減輕，可以讓留抵退稅這一減稅新政更好地落地。而作為中央稅種的消費(fèi)稅首次部分劃給地方，則是地方稅體系構(gòu)建的一個(gè)破冰舉動(dòng)。”中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施政文告訴第一財(cái)經(jīng)記者。

增值稅維持“五五分享”穩(wěn)預(yù)期

1994年中國(guó)實(shí)施了分稅制改革，根據(jù)央地政府間關(guān)系劃分了中央稅、地方稅和中央與地方共享稅種。地方最主要的稅種是營(yíng)業(yè)稅，不過(guò)為了避免對(duì)企業(yè)重復(fù)征稅，近些年?duì)I業(yè)稅改增值稅，2017年?duì)I業(yè)稅正式被廢止，地方因此喪失了主體稅種。

為了保證中央和地方財(cái)政收入格局不變，2016年國(guó)務(wù)院發(fā)文改變了央地共享稅種增值稅的分享比例，即由此前的中央與地方按75%和25%分享，改為中央與地方各分享50%，這保障了地方既有財(cái)力，維持了中央和地方財(cái)力大體“五五”格局。

不過(guò)，增值稅五五分享只是一個(gè)2~3年的過(guò)渡期政策，國(guó)務(wù)院會(huì)根據(jù)央地權(quán)責(zé)劃分和地方稅體系構(gòu)建等改革情況，再來(lái)研究是否適當(dāng)調(diào)整。此后學(xué)界有部分專(zhuān)家建議，在一些中央稅種劃給地方的前提下，降低地方增值稅分享比重。這一收入的不穩(wěn)定性讓地方政府官員比較擔(dān)心，也一定程度上影響著地方政府行為。

不過(guò)，此次《方案》繼續(xù)保持增值稅收入央地劃分“五五分享”比例不變，即中央分享增值稅的50%、地方按稅收繳納地分享增值稅的50%。

施正文認(rèn)為，這次改革原則是維持中央與地方財(cái)力格局不變，增值稅占了全國(guó)稅收收入的四成，因此短期內(nèi)難以再（大幅）調(diào)整，依然維持現(xiàn)行分配比重，將進(jìn)一步穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期。未來(lái)隨著央地權(quán)責(zé)劃分改革進(jìn)一步推動(dòng)，以及地方稅體系完善，增值稅比例仍有望調(diào)整。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，去年國(guó)內(nèi)增值稅首次突破6萬(wàn)億元。今年前8個(gè)月國(guó)內(nèi)增值稅收入44908億元，同比增長(zhǎng)4.7%。

減輕基層財(cái)政退稅壓力

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授范子英推算，今年2萬(wàn)億元減稅降費(fèi)中，中央財(cái)政大概承擔(dān)8000億元，地方財(cái)政承擔(dān)12000億元。因此地方政府對(duì)減稅降費(fèi)的支持，是政策能否“落地”的關(guān)鍵。

目前各地不折不扣落實(shí)減稅降費(fèi)政策，今年前7個(gè)月全國(guó)累計(jì)新增減稅降費(fèi)13492億元，全年有望超過(guò)2萬(wàn)億元。受減收影響，今年全國(guó)財(cái)政收入增速較小，其中前8個(gè)月地方財(cái)政收入同比增長(zhǎng)僅2.8%，十多個(gè)省份收入出現(xiàn)下滑，十分罕見(jiàn)。

在多項(xiàng)減稅降費(fèi)政策中，近期各地開(kāi)始給符合相關(guān)條件的企業(yè)增值稅留抵稅款予以退稅。

增值稅納稅人當(dāng)期銷(xiāo)項(xiàng)稅款不足以彌補(bǔ)其進(jìn)項(xiàng)稅款時(shí)，其差額稱(chēng)為留抵稅款。2018年以前，我國(guó)對(duì)增值稅留抵稅款不予退稅，而是讓企業(yè)結(jié)轉(zhuǎn)下期抵扣。這樣做相當(dāng)于企業(yè)預(yù)繳稅款，占用了企業(yè)現(xiàn)金流，對(duì)前期投資巨大的制造業(yè)、高科技重資產(chǎn)企業(yè)不利。

為了減輕企業(yè)現(xiàn)金流壓力，2018年，我國(guó)開(kāi)始對(duì)部分先進(jìn)制造業(yè)等行業(yè)試點(diǎn)退還部分增值稅留抵退稅。今年試行增值稅期末留抵稅額退稅制度，符合條件的納稅人可以向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)退還增量留抵稅額，9月部分先進(jìn)制造業(yè)企業(yè)已經(jīng)拿到了退稅，10月份更多的合規(guī)企業(yè)將獲得退稅，這對(duì)地方財(cái)政收入又是一大考驗(yàn)。

這次《方案》調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制，目的正是減輕一些退稅較多的地方財(cái)政壓力。

在保持增值稅留抵退稅中央與地方“五五”分擔(dān)比例不變的前提下，增值稅留抵退稅地方分擔(dān)的部分（50%），由企業(yè)所在地全部負(fù)擔(dān)（50%）調(diào)整為先負(fù)擔(dān)15%，其余35%暫由企業(yè)所在地一并墊付，再由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔(dān)，墊付多于應(yīng)分擔(dān)的部分由中央財(cái)政按月向企業(yè)所在地省級(jí)財(cái)政調(diào)庫(kù)。

范子英告訴第一財(cái)經(jīng)，因?yàn)樵鲋刀愂杖胙氲馗鞣窒?0%，因此退稅也應(yīng)該是各退50%。但問(wèn)題在于增值稅是一個(gè)鏈條稅，有很多環(huán)節(jié)，不少環(huán)節(jié)增值稅收入留在其他地方，但退稅卻由退稅企業(yè)所在地承擔(dān)，負(fù)擔(dān)較重。因此這次《方案》采取均衡機(jī)制，更加合理。

施正文表示，如果增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制不合理，地方財(cái)政沒(méi)錢(qián)來(lái)退給企業(yè)，那這項(xiàng)退稅政策實(shí)際將無(wú)法落實(shí)。這次退稅分擔(dān)機(jī)制改革后會(huì)更加公平，也保障了這項(xiàng)減稅政策更好地落地。另外，《方案》要求合理確定省以下退稅分擔(dān)機(jī)制，切實(shí)減輕基層財(cái)政壓力，這也就要求省級(jí)政府要多承擔(dān)些退稅金額。

消費(fèi)稅部分劃歸地方充實(shí)收入

地方失去主體稅種后，中央要求進(jìn)一步健全地方稅體系，比如2018年新開(kāi)征的環(huán)境保護(hù)稅全歸地方，成為地方稅。但市場(chǎng)預(yù)期的消費(fèi)稅劃歸地方卻一直沒(méi)有實(shí)質(zhì)性動(dòng)作。

此次《方案》則揭開(kāi)了消費(fèi)稅部分劃歸地方的序幕。

《方案》稱(chēng)，按照健全地方稅體系改革要求，在征管可控的前提下，將部分在生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費(fèi)稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，拓展地方收入來(lái)源，引導(dǎo)地方改善消費(fèi)環(huán)境。

其中，具體調(diào)整品目經(jīng)充分論證，逐項(xiàng)報(bào)批后穩(wěn)步實(shí)施。先對(duì)高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實(shí)施改革，再結(jié)合消費(fèi)稅立法對(duì)其他具備條件的品目實(shí)施改革試點(diǎn)。改革調(diào)整的存量部分核定基數(shù)，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與地方既有財(cái)力格局穩(wěn)定。

范子英認(rèn)為，消費(fèi)稅比較適合作為地方稅種。消費(fèi)稅目前征收環(huán)節(jié)基本在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，劃歸地方稅需要將征收環(huán)節(jié)后移至批發(fā)零售環(huán)節(jié)，這就可以確保稅源從生產(chǎn)地改為消費(fèi)地，更加合理科學(xué)。

施正文告訴第一財(cái)經(jīng)記者，消費(fèi)稅不會(huì)全部劃歸地方，而是將部分稅目的增量收入給地方。目前先從高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石這類(lèi)收入很小的稅目入手，因?yàn)檫@類(lèi)稅目征管比較完善。未來(lái)在批發(fā)零售環(huán)節(jié)征稅的消費(fèi)稅稅目會(huì)更多，其中規(guī)模較大的成品油可能納入。部分消費(fèi)稅的增量部分劃歸地方可以增加地方財(cái)政收入，激勵(lì)地方優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境和消費(fèi)環(huán)境。而改革的消費(fèi)稅存量基數(shù)仍歸中央，也保障了中央收入穩(wěn)定。

為了避免地方故意做低消費(fèi)稅基數(shù)，從而獲得更多的增量收入，此次《方案》明確提出防止一些地方人為干預(yù)稅收、突擊做基數(shù)。另外嚴(yán)肅查處各地干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)、操縱稅源分布、地方市場(chǎng)保護(hù)等違規(guī)行為，防止為了短期和局部利益，搞違規(guī)政策洼地。

“這次《方案》解決過(guò)渡期后的增值稅央地收入分成問(wèn)題，緩解增值稅留抵退稅地方財(cái)政壓力，引入消費(fèi)稅健全地方稅體系，是央地財(cái)政關(guān)系規(guī)范化的重要一步。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇說(shuō)。