地方融資困局需要治本

近日，財(cái)政部等四部委聯(lián)合下發(fā)通知，提出一系列措施制止地方政府違法違規(guī)融資行為，并要求地方各級(jí)政府對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)違法違規(guī)融資行為進(jìn)行清理整改。我們認(rèn)為，該規(guī)定作為2010年國(guó)務(wù)院第19號(hào)文的延續(xù)，是應(yīng)對(duì)當(dāng)前地方政府違法違規(guī)融資勢(shì)頭再起的必要舉措。它對(duì)于規(guī)范地方政府債務(wù)，化解和控制地方債務(wù)及金融風(fēng)險(xiǎn)蔓延具有十分積極的作用，但由此產(chǎn)生的負(fù)面作用也會(huì)較快體現(xiàn)。如整頓引發(fā)的“影子銀行”融資收縮、土地融資效率減少都會(huì)加劇部分地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的浮現(xiàn)，并繼而影響到地方主導(dǎo)的基建投資推進(jìn)進(jìn)度，但對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量的持續(xù)增長(zhǎng)，推動(dòng)改革加快進(jìn)行無(wú)疑是有益的。

實(shí)際上，[專(zhuān)業(yè) 注冊(cè)香港公司服務(wù)]國(guó)務(wù)院2010年第19號(hào)文曾要求地方各級(jí)政府加強(qiáng)融資平臺(tái)公司管理，也取得了一些成效。但隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化，經(jīng)濟(jì)疲軟導(dǎo)致地方財(cái)政收入減少，去年中央新一輪穩(wěn)增長(zhǎng)的要求增大了地方債務(wù)的壓力等，一些地方違規(guī)融資的現(xiàn)象再次死灰復(fù)燃，而且很多為規(guī)避19號(hào)文而出現(xiàn)的新問(wèn)題也浮現(xiàn)了。這些行為若不加以制止，在今年各地又希望借助新一屆中央政府發(fā)展城鎮(zhèn)化的“政策東風(fēng)”而擴(kuò)張投資的情況下，還會(huì)演繹得更為瘋狂。為體現(xiàn)中央今年提出的“高度重視財(cái)政金融領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)隱患，堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線(xiàn)”的政策精神，新的債務(wù)管理規(guī)定的出臺(tái)十分必要。而從具體的各條規(guī)定來(lái)看，也比19號(hào)文更全面，更詳盡。

第一，規(guī)定一指出要嚴(yán)禁直接或間接吸收公眾資金違規(guī)集資，其中特別強(qiáng)調(diào)地方各級(jí)政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)不得組織職工購(gòu)買(mǎi)理財(cái)、信托產(chǎn)品參與融資平臺(tái)公司項(xiàng)目融資等。這無(wú)疑是針對(duì)近年來(lái)出現(xiàn)的曲線(xiàn)違規(guī)融資進(jìn)行規(guī)范。江蘇、山東、安徽、云南等等多地都出現(xiàn)縣鄉(xiāng)政府向行政事業(yè)單位職工“借資”事件，通過(guò)信托理財(cái)?shù)姆绞较蚵毠偱杉Y，造成了惡劣的社會(huì)后果。

第二，規(guī)定二指出除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級(jí)政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購(gòu)（BT）責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)，這是對(duì)2010年第19號(hào)文法規(guī)的完善。新規(guī)對(duì)于BT融資進(jìn)行規(guī)范無(wú)疑有利于清理地方的隱性債務(wù)，減少政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第三，規(guī)定四中進(jìn)一步規(guī)范融資平臺(tái)公司的融資行為則是對(duì)2010年19號(hào)文有關(guān)規(guī)定“后遺癥”的處理。如19號(hào)文中曾提出主要依靠財(cái)政性資金還款的公益性在建項(xiàng)目可通過(guò)市場(chǎng)化方式引導(dǎo)社會(huì)資金解決建設(shè)資金問(wèn)題，這就導(dǎo)致各地融資平臺(tái)迫于銀監(jiān)會(huì)“降舊控新”的嚴(yán)格監(jiān)管的壓力，都紛紛尋求發(fā)債、信托等方式融資等。這次規(guī)定禁止（除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外）需要財(cái)政性資金償還債務(wù)的公益類(lèi)平臺(tái)公司通過(guò)非金融機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)以及個(gè)人直接或間接融資。它有利于控制融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)，避免地方財(cái)政引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。

這次通知不僅完善了2010年19號(hào)文的相關(guān)規(guī)定，還對(duì)于規(guī)范地方融資平臺(tái)提出了更嚴(yán)格的要求，這突出表現(xiàn)在對(duì)現(xiàn)行流行的土地融資規(guī)范方面。如規(guī)定三強(qiáng)調(diào)地方各級(jí)政府不得將儲(chǔ)備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來(lái)源；規(guī)定四指出各級(jí)政府必須嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定規(guī)范土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)管理和土地融資行為，不得授權(quán)融資平臺(tái)公司承擔(dān)土地儲(chǔ)備職能和進(jìn)行土地儲(chǔ)備融資，不得將土地儲(chǔ)備貸款用于城市建設(shè)以及其他與土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)的項(xiàng)目。嚴(yán)厲的土地融資監(jiān)管政策無(wú)疑會(huì)對(duì)當(dāng)前地方融資平臺(tái)的運(yùn)作模式產(chǎn)生較大的沖擊。

這次新規(guī)則從法律角度對(duì)融資平臺(tái)土地融資的方式進(jìn)行了規(guī)范，它規(guī)定地方政府將土地注入融資平臺(tái)公司必須經(jīng)過(guò)法定的出讓或劃撥程序，這無(wú)疑有利于從制度層面降低融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)，但負(fù)面影響也會(huì)隨之產(chǎn)生，如地方政府融資平臺(tái)利用土地融資的能力被削弱，土地融資以及基建投資推進(jìn)的效率都會(huì)受到影響。

綜合以上規(guī)定，雖然新規(guī)將對(duì)于規(guī)范地方融資起到十分積極的作用，但它實(shí)施所引起的短期陣痛不可避免。但盡管如此，我們對(duì)它的作用仍不能高估，原因主要有：如某些政府部門(mén)受多種因素干擾，經(jīng)濟(jì)壓力大的時(shí)候通常會(huì)放松監(jiān)管，政策執(zhí)行方面難以保持一致性，這就使得政府違規(guī)融資的發(fā)生具有周期性；規(guī)定再完善，但是對(duì)于規(guī)范主體來(lái)說(shuō)，它們?nèi)詴?huì)利用政策的漏洞或模糊地帶去規(guī)避相關(guān)法規(guī)；規(guī)定雖然對(duì)于融資平臺(tái)的土地融資管理嚴(yán)格，但卻無(wú)法阻止地方政府利用其他資產(chǎn)擴(kuò)張融資平臺(tái)以獲得更多融資能力，或通過(guò)所控制的國(guó)有企業(yè)融資以回避地方政府債務(wù)監(jiān)管。

因此，還應(yīng)從基本制度著手解決地方政府融資問(wèn)題，才能從根本上杜絕地方政府的違規(guī)融資。這些制度措施包括以下多個(gè)方面：

第一，明確政府之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)，給予基層政府更多的財(cái)權(quán)。如當(dāng)前的分稅制導(dǎo)致財(cái)權(quán)層層向上集中，而事權(quán)由于沒(méi)有明確的、正式的分工，導(dǎo)致支出責(zé)任層層下放，這就容易誘發(fā)基層政策非法融資。

第二，當(dāng)前地方政府的考核仍以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為主，監(jiān)督也主要由上級(jí)負(fù)責(zé)，這也容易導(dǎo)致任期短期化的地方官員有動(dòng)力擴(kuò)大當(dāng)?shù)貍鶆?wù)，追求短期經(jīng)濟(jì)利益最大化。

第三，再規(guī)范的地方債務(wù)舉債機(jī)制，如市政債融資等缺失情況下，地方政府也必然運(yùn)用多種“創(chuàng)新”的融資手段解決融資難題。

我們認(rèn)為，解決問(wèn)題的措施將會(huì)在當(dāng)前形勢(shì)的倒逼情況下逐漸出臺(tái)，如今年考慮到2012年以來(lái)地方政府財(cái)源下降，融資存在一定約束，在財(cái)力和事權(quán)相匹配的原則下，2013年中央將增加中央投入比重和轉(zhuǎn)移支付規(guī)模；今年基層政府財(cái)力窘迫的現(xiàn)狀以及基層政府更多承擔(dān)中小城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的重任也有望更快觸動(dòng)省直管縣改革及省以下財(cái)政分稅制的加快推行，以加強(qiáng)縣級(jí)基本財(cái)力保障。

當(dāng)然，考慮到這些制度舉措推出的漸進(jìn)有限性，[珠海注冊(cè)香港公司服務(wù)]地方融資的困局今年仍將難以根本解決，這就決定今年受?chē)?yán)厲債務(wù)監(jiān)管新規(guī)的影響，一些債務(wù)膨脹過(guò)快的地區(qū)仍會(huì)經(jīng)歷痛苦的去債務(wù)過(guò)程。